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加强规范土地储备,积极创新融资渠道
信息来源:   发布时间:2013年02月27日

--财预[2012]463的分析与对策

南京卓远资产管理有限公司    吴健    张双安

    为了加强对土地储备机构的土地融资规模控制,防范地方政府的财政风险,规范地方土地储备融资操作,在2007277号文的基础上,财政部、中国人民银行和国土资源部进一步深化了土地储备与融资管理的相关细则,颁布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(下面简称“《通知》”)。在当前国外经济增长放缓,国内需求暂未打开的情况下,国家出台的此项宏观调控措施对于地方政府投融资平台的投融资规模、融资模式、组织架构等方面产生了重要的影响。为了保持城市化建设的发展,投融资平台需要在投融资体制设计、资源整合、调整融资模式等方面进行创新。

一、投融资平台涉地业务概述

(一)投融资平台涉地业务概念

所谓的涉地业务是指“以土地资源为基础,通过改变土地属性或土地上原有附着物来产生新的社会经济效益的业务,且此种业务直接依存于土地并影响土地价值。”。可见,凡是与土地运作直接相关的业务都可以纳入概念范畴之中。

(二)投融资平台的涉地业务内容

按照上述概念以及对投融资平台行业的了解,投融资平台涉地业务可以分为旧城改造、新城开发、保障房房间、商业地产开发、基建及其配套土地建设、新农村建设、土地储备业务等方面的内容。

在这些业务内容中,与土地融资关联最为紧密的有旧城改造、新城开发、基建及其配套土地建设、土地储备业务几个方面。因为在这些业务的开展过程中,融资规模较大,平台一般都以该规划区域内的土地未来收益向银行申请贷款,形成了以土地资源为核心的业务体系。

二、《关于加强土地储备与融资管理的通知》的政策分析

(一)《通知》出台的意料之中与意料之外

此次的162号文其实是对国土资源部2007277号文《土地储备管理办法》以及财政部、国土资源部联合颁布的17号文《土地储备资金财务管理暂行办法》的细化和深化,是对这两个文件的一个强调和整合,因此从政策上来看,具有政策的连续性和承接性。

同时,将162号文放置在国家经济宏观调控的大基调之下,则也显得意料之中。根据中诚信的研究报告,目前我国地方政府的平台负债规模估计在9.1万亿左右,总体风险可控。这是2010年国家银监会对平台实行降旧控新的政策以来的结果。但是随着国家对经济发展的宏观调控日益趋紧,对土地资源的监管也不断加强。而综观投融资平台的融资模式,以收储土地向银行融资再投入相关的基础设施建设之中非常普遍,也是平台非常重要的资金来源。因此,通过规范储备土地的融资用途来配合国家的土地宏观调控政策,抑制地方政府大规模投资冲动,确保国家经济的平稳过渡。

但是,162号文的出台又是出乎意料之外的。从2007年开始国土部和财政部已经规范了土地储备与融资相关操作,倘若各地国土部门、土储中心和投融资平台按照相关政策进行规范操作,则162号文并无太大新意。在前几年时间之中,平台的融资模式已然获得了政府的默许,但国土部和财政部对土储操作规范进行的再次强调凸显了决策层加强土储融资监管,控制平台风险的决心。从这个角度上来看,《通知》出台又有些出乎意料。

(二)《通知》的要点梳理

本次《通知》的主要内容有六个部分:加强土地储备机构管理、合理确定储备土地规模与结构、加强储备土地前期开发管理、加强土地收储及管护工作、规范土地储备融资行为和严格土地储备资金管理。通过对武汉和南京的国土职能部门、财政局以及周口市综合投资公司的相关访谈,土地储备机构管理、规范土地储备融资行为和严格土地储备资金管理三个方面的内容最受关注。

1.土地储备机构管理。按照277号文件的通知,土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备公司的事业单位。本次文件明确提出要建立土地储备机构名录,银行将依据名录来进行土地贷款。

2.规范土地储备融资行为。本次《通知》提出,土储机构的融资计划必须纳入地方政府债务进行统一管理,省级财政部门核发融资规模控制卡。该控制卡作为银行融资贷款的可用额度。此外,通知还将土地储备融资的贷款期限延长到5年。

3.严格土地储备资金管理。主要是规定土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金,不得挪用,不得用于与土地储备无关的业务。土地储备融资被挪用将会使银行采取贷款处置和资产保全措施,暂停对该土储机构发放新的贷款。因此约束作用较强。

三、对投融资平台涉地业务可能产生的影响

《通知》中的土地储备与融资管理规定对平台在合作模式、融资模式、融资规模等方面会有一些影响。

(一)对土储合作模式的影响

针对2007年的277号文相关规定,目前平台与土储合作的模式有三种。第一种是土储中心与投融资平台合并,实行“两块牌子、一套人马”模式。典型的例子如襄阳建投与襄阳土储中心的合作模式、兰州永登县城市建设投资公司与永登县土储中心的合作模式。第二种模式是平台设立土储分中心,典型的例子有武汉与南京。武汉与南京许多平台都会下设土储分中心,负责平台的项目配套土地收储。第三种是委托收储的合作模式。例如南京土储中心就通过签订协议委托南部新城开发公司进行相应的土地收储。

《通知》中明确要求土储机构是国土资源部门的一个下设事业单位,且土储机构下设的工程公司必须与土储(分)中心彻底脱离。因此对于在土储(分)中心下设工程公司的平台,必须进行组织结构调整,将工程公司与土储(分)中心脱钩,再通过市场竞争方式来承担中心的土地整理工作。

(二)对平台涉地业务的融资模式

目前实行的涉地业务融资模式许多都是以储备土地向银行融资,再将资金挪用到相应的项目建设当中。根据《通知》的精神,储备土地的融资职能用于土地储备相关的业务运作当中,因此可以说平台以前的资金挪用模式现在已经不可能持续。

(三)对平台涉地业务的融资规模

由于目前许多投融资平台的融资很大一部分是通过土储贷款转移而来的,在土储融资不能用于城市基建业务的前提下,将会对平台的融资规模产生较大影响,制约了平台的城建资金来源。

(四)对平台土地储备业务融资期限的影响

    在本次通知中发生的一个重要变化是将土储融资的期限从两年改成五年。这对受委托开展土地收储业务的平台来说是个利好。一般来说,从土地收储计划制定到搬迁再到土地出让的开发周期要35年,因此贷款期限从2年放宽到5年符合了土地收储的实际情况。

四、南京卓远对投融资平台的建议

    针对《通知》所带来的各种影响,投融资平台需要在投融资机制、组织架构、涉地业务体系等方面进行变革,以适应《通知》带来的影响。

(一)重构机制、摆脱对原体系的依赖

参照南京和武汉的先进做法,成立城市投融资委员会,高位协调、运作城市各项建设资金。通过资金统筹,尽量减少土储融资用途限制带来的项目投资缺口,如苏州积极构建城市发展基金,支持苏州进行城市建设。此外,通过对投融资体制的改革,积极引入社会机构与社会资本参与城市建设当中,丰富社会资本的投资渠道。

(二)调整架构、主动介入土地整理工作

    《通知》中明确指出了土地整理公司必须与土地储备(分)中心彻底脱钩。因此,平台需要调整组织架构,分拆出土地整理公司对接土储中心,并积极进入土地整理公司,获得土地增值收益。

(三)完善土地业务的税务筹划

     平台要加强自身在土地业务上的税收筹划,通过对收储土地的分期开发、合理利用,增加收储土地的收益。同时,通过完善土地整理成本核算,估算土地整理成本,减少土地出让升值空间,并积极争取财务的税收返还,从而最大化获得土地储备的最大收益。

(四)加强土地一级半市场拓展,增加涉地收入

    《通知》中明确限制了银行在土地储备融资中的贷款规模,但是并没有限制社会或者城市发展基金参与土储融资进行土地一级开发。因此,通过加强土地一级半市场的拓展,引入社会基金与城市资本,并通过土地项目股权转让、项目合作开发等方式增加平台的涉地收入。同时通过一级半市场的构建,也能在一定程度上避免土储融资的困境。

 
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