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谨慎乐观、优化机制、夯实基础
信息来源:   发布时间:2013年02月27日

   --财预[2012]463的分析与对策

(南京卓远资产管理有限公司)

一、       文件出台背景分析

2012年底的中央经济工作会议给2013年中国经济奠定了基调:继续稳中求进。会议提出2013年经济建设的六件主要任务,其中第一件就是加强和改善宏观调控,会上指出“要增加并引导好民间投资,同时在打基础、利长远、惠民生、又不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度。”第四件是积极稳妥推进城镇化,会上指出“城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展。”

卓远数据库中的相关数据表明中国的城市化率和城投平台的城投债发放量在2012年得到了稳步增长,2013年也有相对稳定的预期。如图所示:

1-1  中国城市化率变化图

http://img.hexun.com/2009-10-30/121529067.jpg

1-2  城投债发行历史数据图

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但与此同时,我们不能否认城市化大踏步发展进程中存在一些不可避免的问题:如2012年下半年,相关监管放松以后,个别地方政府“打擦边球”的行为在一定程度上增加了地方政府财政风险,影响了地区经济的可持续发展,同时各地平台通过信托渠道进行融资出现过热。2012年中国信托业协会统计数据显示,当年二季度末,城投类信托余额猛增744亿,占比上升至5.88%。与2011年同期相比较,2012年三季度城投类信托规模增长1115.14亿元。虽然第四季度的数据还没有出来,但是有理由相信第四季度的数据在第三季度数据上还有较大增幅。

在上述背景下,20121231,财政部预算司成文,财政部,发展改革委,人民银行,银监会共同发布了财预[2012]463号文,即《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。

二、       政策指向

当下,很多媒体将463号文和2010年的19号文相提并论。但当我们冷静将463号文与19号文相比较时,不难发现其中一些值得特别关注的实质性差别。首先,19号文标题直接针对主体是地方投融资平台,而463号文标题的针对主体是地方政府;其次,19号文由国务院发文,而463号文由部委发文;第三,19号文发布在国家提出4万亿刺激政策之后,各地投融资平台粗放式发展一段时间后,而463号文则发于2012年最后一天,地方政府编写2013年财政预算前期。最后也是最重要的一点,即使将463号文抬高到19号文的高度,相信大家也一定记得当19号文出台后媒体齐声唱衰平台,而后来平台逆势而上,进入了大发展时期,为各地经济发展与城市化继续做出了不可替代的作用。

463号文本身而言,文件在一开始就指出了地方政府面临的三大问题:违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目;违规向融资平台公司注资或提供担保;违规通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等举借政府性债务等。同时提出了五点要求:严禁直接或间接吸收公众资金违规集资;切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为;加强对融资平台公司注资行为管理;进一步规范融资平台公司融资行为;坚决制止地方政府违规担保承诺行为。五点要求中的十六个“不得”中的十四个直接指向地方政府,分别从不同方面对以上的三大问题提出了精细化、具体化的要求。而直接针对平台的只有两个“不得”,间接关联的也就只有五个。

结合以上一系列的政策分析及前期发布的相关文件,我们有理由推测,此次463号文的发布旨在控制地方政府的违规融资,以缓解地方政府负债问题,降低地方财政金融风险,帮助地方可持续发展。正如文中所说:“大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行,银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是,最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势…有效防范财政金融风险,保持经济持续健康发展和社会稳定…”。中央寄希望于通过进一步细化和规范相关政策法规,达到逐步规范政府公益性项目的举债方式和显化相关财务数据;规范以政府公益性资产和无形资产变相做大投融资平台的做法;帮助地方政府克服对土地财政的依赖,最终达到理清地方财政状况,降低地方财政风险,具备可持续发展的新型发展模式的最终目的。

三、       影响分析

从总体上来看,463文主要是通过人民银行,银监会及发改委等部门对地方政府的资本运作产生积极影响。短期来看,463文的相关精神会在2013年的各地方财政预算文件中得到体现;长期来看,地方需要进一步增加地方财政透明度,规范政府隐形举债行为,降低地方债务风险。

就具体条文来看:针对违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目,文件提出了严禁直接或间接吸收公众资金违规集资和切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。文中严禁违规集资的三个“不得”意在控制政府财政风险向公众扩散,可能对短期内期望通过公开宣传向公众直接或间接进行融资的平台产生一定的影响,如某些地方政府部门的内部集资模式短期内会受到限制。

关于违规回购,文中提出了一个“不得”和一个“必须”,文件第一句话看似封住了地方政府通过BT方式举债的途径,但是第二句话又重新开了一个口子。虽然短期内会对平台的BT运作有一定影响,但是并不是完全禁止,长期来看规范的BT运作还是有存在价值的。

但有一点值得大家注意的,就是文件关于公益性项目的界定依然模糊,地方政府还有较大的可操作空间。

针对违规向融资平台公司注资或提供担保,文中提出加强对融资平台公司注资行为管理和坚决制止地方政府违规担保承诺行为。文中关于违规公益性资产注入的一个“不得”和违规提供担保的五个“不得”的相关内容在之前的19号和3451号文中已有提及,此次的463号文只是将相关内容进行财务方面的细化和具化,相关的影响主要体现在政府向平台注资的规范性上,短期内对于希望通过注入公益性资产或通过无形资产寻求迅速扩张平台会有比较直接的影响,如哈尔滨林业资产注入的模式将来必然受到限制。此举意短期来看限制投融资平台的资本扩张规模和扩张速度,从根本上降低地方政府投融资平台股权融资和债务融资的基础条件;同时也会对投融资平台原有的融资能力和融资规模带来一定的限制作用。长远来看也给了相关平台一个寻找新的,可持续发展的融资渠道的机会和激励。关于政府通过土地注资的三个“必须”和两个“不得”在短期内将限制地方政府通过土地注入迅速扩大平台规模的冲动,有助于平台长期的健康理性成长。

针对通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务的问题,文章提出要进一步规范融资平台公司融资行为。具体的四个“不得”,其主要内容基本上和之前的162文方向保持一致。短期内会限制地方政府的“土地财政”,从而进一步影响到处于初期靠土地进行融资的相关平台,但是长期来讲确实在推进平台转型,实现可持续发展。

四、       对策建议

我们给出的建议主要包括两方面,一是针对地方政府,要逐渐理清自身资产,显化债务数据,规范资产运作,提高防风险能力,避免区域性金融风险发生;一是针对地方平台,积极配合政府工作,同时加强自身资产管理能力,提高造血机能,扩展融资渠道,优化业务板块。

(一)针对地方政府

对于各个地方政府而言,短期来说,463文的下达直接影响的就是2013年的财政预算编写,各类隐形数据的显化以及相关资本运作的规范成了不可避免的一个趋势。长期来说,地方政府首要任务就是梳理城市资产,创造性的构建城市负债表;设计合理科学的投融资规划;构建动态平衡与静态债务预警系统,并进行有效的压力测试。最终实现有效控制地方政府的债务风险,达到可持续发展。

长期以来,较多地方政府一直有负债情况不透明的问题。这一次463文的下发给各地方政府一个触动和契机,理清自身的财务状况,建立清晰的资产负债表,帮助相关领导认清财务现状,合理进行发展规划,加强资产管理和风险控制。

由于城市化进程的深入和财务方面的需求,投融资已经成了地方政府保证地方经济发展的重中之重。结合自身的财务情况,设计合理可行的投融资规划,成了一个地区经济可以持续发展的重要保证。

针对城市发展过程中产生的风险,需要建立完善的风险防范和预警机制。针对政府的负债情况引进静态风险控制模型;针对投融资状况引进投融资动态预警模型。通过对实时数据的分析和监察达到控制风险的最终目的。

(二)针对城投平台

对于地方平台而言,我们建议短期内,尽快完成手头进行中的项目融资工作,不留下“半拉子”工程。长期来看:

1、建立和加强与政府的投融资沟通机制,建立与相关部门的投融资与债务管理联席会议。作为配合463文针对主体的地方政府,平台有责任和义务建立和地方政府的沟通渠道,准确迅速的将相关信息向政府汇报,同时也方便政府对平台进行信息反馈。

2储备和扩展自身的融资渠道,即使是目前尚未开展或已被暂停的方式,因为调控是存在周期性与阶段性的。无可否认,463文在一定程度上增大了平台当前的融资难度,但是同时也迫使平台进行创新性思考,在储备自己原有融资渠道的基础上,进一步挖掘开发新的融资渠道。

3强化平台的资产管理理念,调整业务板块,建立和加强平台对既有资产的运作能力,将经营性资产进行整合、构建经营性业务子单元。结合平台量化管理建立平台自身的资产管理意识和造血机制,最终摆脱发展初期只能通过政府注资完成自身使命的尴尬状况。通过自身的资产运作,合理配置资源,合理规划投融资,最终达到扭亏为盈,反哺政府,帮助地方持续发展,降低地方金融风险的最终目的。

注:关于BT运作,土地储备等方面的具体影响和解决对策我们将在近期根据各地方平台的具体情况提出自己的看法和建议。

 
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